2025年10月28日，由国家社会科学基金重点项目“中国行政协议法的体系化研究”课题组主办的“行政协议立法研究”研讨会在PP电子成功举行。本次会议汇聚了来自最高人民法院、北京大学、PP电子、中国社会科学院、中国政法大学、上海交通大学、浙江大学、对外经贸大学等十余所高校及研究机构的专家学者，旨在围绕统一行政协议法立法建议稿进行深入研讨，PP电子于安教授主持会议，最高人民法院行政审判庭耿宝建庭长发表主旨演讲，就如何通过协议推进国家治理现代化提出了需要关注的十三个问题，课题负责人、PP电子长聘副教授陈天昊汇报了统一行政协议法立法的专家意见稿。
会议现场
北京大学法学院沈岿教授认为，行政协议作为公共治理的重要工具，其立法构建必须直面公私法规范如何交融的现实挑战。他进一步指出，在立法设计上，必须恰当平衡好“依法行政”和“意思自治”，对协议的缔结范围、效力认定等核心规则进行审慎且符合实际需求的制度创新。
PP电子法学院余凌云教授强调，在复杂的公私合作实践中，界定法律适用的关键不应纠结于合同的名称，而应回归争议的本质。这意味着，判断案件的核心在于辨析争议诉求是指向财产性的权益关系，还是指向公权力的合法行使。
中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室主任李霞研究员指出，行政协议立法必须积极回应数字化时代的挑战，通过制度设计矫正技术带来的不平等，并防止政府以技术外包等形式规避公共责任。她同时建议，未来的立法框架应更具前瞻性与包容性，既要能精细化地区分不同类型协议的内在逻辑，也应开放性地探讨将公共服务类国企等新主体纳入调整范围的可能性。
中国政法大学法学院行政法学研究所所长成协中教授从立法技术层面建议，未来的行政协议法可借鉴《民法典》体例，设立“总则”与“分则”或专门章节，为政府采购、公共数据开放等关键领域提供特别规范，以增强法律的针对性与可操作性。他同时特别强调，制度设计必须超越签约双方的视角，主动并深入地构建对第三方权益的保护机制，尤其要保障广大公共服务使用者的实体权利与程序参与权。
与会专家一致认为，行政协议作为现代国家治理的重要方式，其制度构建对于完善产权保护、优化营商环境、建设法治政府具有关键意义。近年来，党中央、国务院高度重视政务诚信建设。2016年《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确要求“完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设”。今年新通过的《民营经济促进法》也再次强调，地方各级政府需履行依法作出的政策承诺和订立的合同，不得以换届、机构调整等理由违约。然而，长期以来，由于缺乏统一的实体法规范，政府与市场主体间的协议关系在实践中仍面临诸多挑战。现行法律规范存在层级不高、分散零碎等问题，虽2015年修订的《行政诉讼法》已将行政协议纳入行政诉讼受案范围，旨在通过司法监督促进行政机关守信践诺，但各地在实践中的差异化适用，凸显了统一实体法规范的紧迫性与必要性。
党的二十届四中全会为“十五五”规划擘画了宏伟蓝图，明确要求“坚持有效市场和有为政府相结合”，“构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，建设法治经济、信用经济，打造市场化法治化国际化一流营商环境”。与会学者指出，要将这一宏观要求落到实处，关键在于厘清政府与市场主体在具体契约关系中的权利义务边界。
为实现“放得活”，统一的行政协议立法必须明确行政协议双方法律地位平等。针对实践中可能出现的行政机关利用优势地位变相强迫相对人的现象，法律应构建有效的纠偏机制，特别是对于滥用所谓“优益权”的，人民法院应当依法撤销，并追究相关工作人员的纪律责任，实现纪法衔接。对于由于行政机关自身原因导致合同违法无效的，考虑到行政机关理应负担更高的注意义务，其便应承担相比于民事合同中更为严格的缔约过失责任。同时，政务诚信建设也需制度化保障，将政务履约和守诺服务全面纳入政府绩效评价体系，并建立政务失信记录，以此硬性约束倒逼政府守信。对于纠纷解决，特别是财产性权益纠纷，还应引入如调解、仲裁等多元纠纷化解机制，在保障国家利益、社会公共利益及第三人合法权益的基础上，为当事人提供专业、高效的纠纷化解渠道。
为实现“管得好”，立法同样要明确政府在协议关系中的双重角色。政府不仅是平等的协议一方，更是公共利益的坚定维护者。行政机关应善于通过平等协商，将管理与服务目标融入合同条款，以市场化方式引导并调动社会力量参与公共服务供给，从而高效实现治理目标。当协议履行面临障碍或公共利益受到威胁时，行政机关有责任主动作为，优先运用《民法典》赋予的合同权利进行救济；若仍不足以维护公共利益，则应积极履行法定职责，采取必要的行政措施进行兜底保障。然而，这种主动作为并非源于概括性的所谓“行政优益权”。恰恰相反，只有在法律法规明确授权、为保障国家或社会公共利益等重大法定事由出现时，行政机关才可依循法定权限和程序变更或解除协议。并且，为保护相对方的合法权益与信赖利益，行政机关还必须对相对人因此遭受的损失给予及时、充分的补偿。
在会议最后环节，于安教授指出，将所谓“行政优益权”作为我国行政协议的固有特征和主要标识，无论在实践上或理论上都缺乏正当性和必要性。行政协议的行政属性及其识别和适用方法，必须以我国的行政体制和行政制度为依据进行确立。他强调，政府单方变更或解除行政协议的行为，如果要脱逸于该行为的违约性和违法性，必须有法律的明确规定并具备法定条件，因为它不是一项先验的和内在的合法权力。行政协议履行中的情势变更和风险责任方面的制度安排有许多选项，完全没有必要只是通过设立当事人的行政特权来实现。实行行政协议及其立法，应当对国内与国际需求进行全面考量。在国内方面，制度设计要有利于政府以合同方式有效履行法定职能，有利于以契约关系和诚信模范来吸引和激励合作者，更好发挥“有为政府”的作用；在对外方面，要适应“一带一路”的国际合作和国际市场的需要，根据对等原则和互利互惠考虑，从有利于维护我国的投资利益出发进行制度设计。
与会专家在研讨中达成共识：“有效市场和有为政府相结合”的宏大命题，最终将通过千千万万份具体的契约关系得以实现。只有将法治精神与契约精神深度融合于每一项行政协议活动之中，才能真正锻造出既“放得活”又“管得好”的社会主义市场经济新秩序，为“十五五”规划的顺利实施奠定坚实的法治基石。
供稿丨“中国行政协议法的体系化研究”课题组、科研办
